美国商品期货交易委员会(CFTC)周二宣布,该委员会一致投票通过了一项解释性指引,以确定什么构成了数字资产的“交付”。

CFTC表示,“最终解释指南讨论了两个主要因素,证明了以虚拟货币形式进行的零售商品交易的‘实际交付’。”

“(1)客户保障:(i)拥有和控制完整的商品数量,是否购买保证金或使用杠杆,或任何其他的资金安排,(ii)可以自由使用商品在(而非任何指定的执行场所)不晚于交易日开始之后的28天内进行交易;

(2)报价人和对手卖方(包括任何各自的成员或他人与要约人或交易对手卖家处于类似的基础上)在交易之日起28天届满时,不保留对以保证金、杠杆或其他资金安排购买的任何商品的任何权益、法律权利或控制权。”

此举标志着一个长达数年的流程画上了句号,这个指南的由来可追溯到CFTC与加密货币交易所Bitfinex之间的一项和解协议。该协议围绕Bitfinex没有向其杠杆交易服务客户“交付”代币的指控展开(Bitfinex因此被罚了7.5万美元,当时既没有承认也没有否认该机构的调查结果)。

在和解协议达成后,美国律所Steptoe & Johnson LLP敦促CFTC提供更明确的指南。在提交这份请愿书时,Steptoe表示,“委员会缺少一份明确的声明来确定基本要素,参与者必须试图通过对执法命令的评估来辨别哪些是合法的,哪些是有问题的,这些命令一次只针对一个实体,可能有用,也可能没有用。”

根据CFTC周二的声明,这个最终版的指南”来自针对数字资产发展的公共意见和咨询委员会会议、对提供数字资产衍生品的交易所的监管、LabCFTC和市场的多次交流以及对CFTC执行的市场监督职责”。

CFTC主席Heath Tarbert在声明中表示:“此举为交易平台、托管方、其他关键市场基础设施和参与者提供了期待已久的指导,这些数字资产既是美国法律规定的‘商品’,又可以通过交易对手或交易平台提供的杠杆进行交易。”

以下为Heath Tarbert声明的完整内容:

我很高兴支持CFTC对用作交换媒介的数字资产实际交付的最终解释指南。这些数字资产通常被称为“虚拟货币”或“加密货币”。 此举为交易平台、托管方、其他关键市场基础设施和参与者提供了期待已久的指导,这些数字资产既是美国法律规定的“商品”,又可以通过交易对手或交易平台提供的杠杆进行交易。这一行动也反映了CFTC对这一领域的了解程度越来越深,以及我对继续保持美国金融科技领导地位的承诺,并向我们的市场参与者提供明确的信息。

立法背景

将这一指南归类在杠杆式现货零售商品交易的大背景下是很重要的,这是一个既神秘又专业的主题。作为《多德-弗兰克法案》的一部分,国会在我们的管理法规《商品交易法》(CEA)中增加了一个新的章节,处理杠杆式现货零售商品交易。本节被编纂为CEA第2(c)(2)(D)条,使这些交易受CEA特定条文的管理,如同期货合约一样。这些列举的CEA条款包括交易所交易和经纪人注册要求等。为什么要这样做呢?简而言之,就是要堵住一个漏洞。

自CFTC成立以来,该机构一直对大宗商品期货拥有专属管辖权。简单地说,期货合约是一种标准化的协议,允许做多(做空)的一方在以后的日子里以特定的价格买进(卖出)某种商品。根据CEA的规定,这些合约必须在CFTC监管的有组织的交易所进行交易。在期货合约运作期间,合约价值的一部分作为保证金存入交易所的清算所。

期货合约不同于期票,期票代表的是现在完成的交易,而不是以后的交易。(我们称之为现金或“现货”交易。)它们也不同于远期合同,后者的标准化程度较低。在美国,更多的是为协议各方定制的,而且几乎总是考虑交付相关的商品。

但是假设某人决定用一些钱来购买给定的商品,交付和最终付款都将在未来的某个日期完成。再假设这个人可以决定在任何时候交易出仓,锁定他或她所遭受的任何收益或损失。然后会怎么样?这看起来很像期货合约——从经济上看是相同的,但没有任何监管。

CFTC将这些部署视为期货合约。但一些法院不同意,认为这些计划完全不属于CEA范围。所以国会采取了行动。在明确规定类似产品将作为期货合约受到监管的同时,美国国会还规定了一些例外情况,以确保第2(c)(2)(D)条只涵盖那些与期货和其它受CFTC监管的衍生品非常相似的交易,而非普通融资商业销售。

一个关键的例外是交付期在28天内的产品。我们今天发布的指南解释了这一例外,因为其适用于CEA规定下的任何数字资产,如比特币和以太坊以及被用作交换媒介(虚拟货币)的资产。

之前的案例

这并不是CFTC第一次解释实际交割例外。2013年,我们发布了一份指导意见,根据功能、事实和具体情况来确定实际交付时间。此后,联邦上诉法院对这一例外的解释与我们2013年的指导意见一致,重点是买方需要在28天的交付期之后获得对该商品的所有权和控制权。CFTC之前也曾在数字资产的背景下解释过实际交付例外情况,得出的结论是,在比特币被转移到交易平台(而非客户)控制的虚拟钱包的情况下,不存在这种例外情况。

自2017年我们首次提出今天最终确定的指导意见以来,我们也受益于收到的具体意见,以及在数字资产领域的大量经验和公众投入。通过(i)我们的每个决策部门以及LabCFTC和技术咨询委员会与数字资产公司和用户的定期接触;(ii)回应我们2018年关于数字资产市场演变信息的请求;和(iii)数字资产衍生品在许多CFTC注册的期货交易所和互换执行工具上市,我们对这些问题的理解已经得到了提升。

数字资产社区已经耐心地等待了两年多,等待这个合理问题的答案。今天,我很高兴我们将提供他们所寻求的和应得的确定性。我们的指南综合了相关的司法判例和CFTC的立场,特别是聚焦于“拥有和控制”要素的上诉判例法,包括购买者在商业场景中自由使用数字资产的能力。然后,其将这个综合视图应用到一系列非排他性的说明性示例中,为市场提供额外的清晰度和确定性。

进程考虑

我曾说过,CFTC“通过公开通知和评论规则进行监管,是最透明的,这些规则要求获得总统提名、参议院确认的官员的多数票。”只要有可能,我们就应该这样做。但我也承认,规则制定并不适用于所有情况。涉及快速发展的技术和市场结构(如数字资产领域)的领域可能更适合灵活的指导,以便更快地适应快速发展的步伐。

我认为,这份指南找到了正确的平衡。CFTC主动发布了征求公众意见指南的建议版本,针对这些意见的最终版本现在将由委员会投票决定。从这个意义上说,发布这一指南的过程在很多方面都遵循了传统的通知和评论规则制定。

但由于采取的是指导而非监管的形式,此次发布有效且灵活地传达了CFTC当前的观点,即实际交割要求适用于何种情况。鉴于数字资产市场的复杂性和动态性,我认为在机构继续关注这一领域的发展的同时,采取灵活的方法是适当的。

为了防止任何与本指南相关的潜在市场干扰,我预计在90天的时间内,CFTC将禁止针对本指南的某些方面采取执法行动,这些方面在之前的CFTC指南、执法行动和判例法中并不明显。我希望这种检察自由裁量权的使用将有助于维持有序、流动的数字资产市场。

结论

为了更好地发挥作用,市场及其参与者需要监管方面的确定性。与此同时,金融科技领域的快速发展往往需要一个适应性强的监管框架。我认为,这种解释性指南是确定性和灵活性的恰当结合。随着美国数字资产市场的发展,我们的监管方式也会发生变化。尽管虚拟货币能否获得与传统货币甚至其他商品类别同等的吸引力还有待观察,但至关重要的是,美国仍将是区块链技术的领导者。在我的领导下,CFTC将继续通过健全的监管来鼓励创新。